القلعة نيوز:
أثير جدل حول دستورية فقرة مضافة من قبل مجلس النواب على مشروع القانون المعدّل لقانون الضمان الاجتماعي.
ففي الوقت الذي اعتبرها عدد من أعضاء مجلس الأعيان والنائب عبد الكريم الدغمي تحتمل «شبهة دستورية» لمخالفتها قرار المجلس العالي لتفسير الدستور، رآها نواب آخرون قانونيون ومختصون في المجال أنها لا تحمل هذه الصفة.
ويدفع المتخوفون من احتمال وجود «شبهة دستورية» بإضافة الفقرة لحُكم جديد يبتعد في نطاقه عن مرامي وأهداف التعديل، بينما يؤكد الطرف الآخر أن نص القرار التفسيري الصادر عن المجلس العالي لتفسير الدستور واضح لا يحمل التأويل.
ويؤكدون أن القرار خلُص - وبدلالة مثال ضربه في ختام تفسيره - إلى أن توصيف (الحُكم الجديد) يُقصد به فتح مادة جديدة، بينما الفقرة المضافة أدرجت على مادة مفتوحة لا تبتعد في مراميها وغاياتها عن الأسباب الموجبة لمشروع القانون وهي توسيع مظلة الضمان الاجتماعي.
ويقول القرار التفسيري في خلاصة الرأي «تطبيقاً لهذا المفهوم نرى أنه إذا تقدمت الحكومة بمشروع قانون تعديل حكم واحد من أحكام قانون ما، (كتعديل المادة (19) من قانون تشكيل المحاكم الباحثة عن كيفية تشكيل المجلس القضائي مثلاً)، فإن حق مجلس النواب ينحصر في تعديل المشروع من هذه الناحية فقط، وليس له أن يدخل تعديلاً على المواد الأخرى من القانون ذاته (الباحثة عن انتداب القضاة وصلاحيات المحاكم)، إذ إن مثل هذا الإجراء يخرج عن نطاق المشروع ولا يعد تعديلاً له بالمعنى المبحوث فيه».
على الصعيد الحكومي، وبعد تصدي وزراء للدفاع عن الإضافة النيابية خلال جلسة مجلس الأعيان، فإنها على ما يبدو ستأخذ وضعية النأي بالنفس عن الخلاف بين مجلسي النواب والأعيان، حيث يتوقع أن يتمسك الأعيان اليوم الثلاثاء بموقفهم، ليصار إلى عقد جلسة مشتركة لمجلس الأمة الخميس المقبل.
وتصبو الحكومة الآن لتحقيق هدف واحد هو إقرار المشروع بأسرع وقت ممكن، ويقوم بهذه المهمة والتواصل مع الأطراف المعنية بالقانون وزير الشؤون السياسية المهندس موسى المعايطة الذي يُنبه من مغبة التأخر في إقرار القانون.
الدغمي
وخالف النائب عبد الكريم الدغمي صباح امس الاول الأحد مداخلات زملائه المؤيدة لشمول أعضاء مجلس الأمة بالضمان الاجتماعي، من ناحية احتمالية وجود «شبهة دستورية»، لكن مجلس النواب أصرّ على موقفه بإمكانية الاشتراك الاختياري للنائب أو العين بالضمان عن تأمينات الشيخوخة والعجز والوفاة.
وعبر النائب الدغمي عن موافقته على اشتراك أعضاء مجلسي الأعيان والنواب في الضمان الاجتماعي، من ناحية المبدأ – بحسب قوله-.
لكن الدغمي، قال في مداخلته «يبدو أننا ضللنا الطريق الذي يوصلنا إلى الرغبة النيابية باشراك النواب بالضمان، فيما الطريق هو المادة 95 من الدستور»، موضحاً أن الطريق هو تقديم (10) نواب فاكثر اقتراحا بقانون يقدم، وإذا قبله المجلس، على الحكومة أن تقدمه في الدورة ذاتها أو التي تليها، مع صياغته كمشروع قانون.
وأضاف «لكن، أن نأتي بمشروع قانون مرسل إلينا من الحكومة ونضيف أحكاماً جديدة، فسبّق وأن داخلت بهذا الموضوع أكثر من مرة، فالمجلس العالي لتفسير الدستور والذي يعتبر تفسيره جزءاً من الدستور، قد فسر المادة كالتالي: أنه لا يجوز اضافة أحكام جديدة».
واستعرض الدغمي، في مداخلته، القرار (1) سنة 1955 الصادر عن المجلس العالي الخاص بتفسير الدستور، والصادر بتاريخ 24 تشرين الثاني 1955م، وقال إن القرار ينص على أن المادة 91 من الدستور تؤكد أنه يعرض رئيس الوزراء مشروع كل قانون على مجلس النواب والذي له حق قبول المشروع أو تعديله أو رفضه وفي جميع الحالات يرفع المشروع إلى مجلس الأعيان ولا يصدر قانون إلا إذا أقره المجلسان، وصدّق عليه الملك.
وأضاف «المادة 95 من الدستور تنص على أنه لكل عضو من أعضاء مجلس الأعيان والنواب أن يقترح وضع مشروع قانون، على أن تحال هذه الاقتراحات، على اللجنة المختصة بالمجلس للتدقيق وابداء الرأي فيها، فإذا رأى المجلس قبول الاقتراح أحاله على الحكومة لوضعه في صيغة مشروع قانون وتقديمه للمجلس إما في الدورة نفسها أو التي تليها».
وأشار إلى أنه من هذين النصين يتضح جلياً، بحسب تفسير المجلس العالي، أن الدستور جعل القانون في المملكة ثمرة 3 عمليات مجتمعة ومتكاملة، وأوضح أن العمليات هي تقديم مشروع القانون من رئيس الوزراء إلى مجلس الأمة، ثم موافقة مجلس الأمة فتصديق جلالة الملك.
وقال الدغمي «أما اضافة أحكام جديدة فلا تدخل ضمن مفهوم التعديل الذي نصت عليه المادة 91 من الدستور»، وتابع استعراض قرار تفسير المجلس العالي للدستور بقوله «ولهذا فلا يجوز أن يتناول التعديل أحكاماً جديدة لا صلة لها بالنواحي والغايات التي وضع المشروع من أجلها، وإلا فإننا إذا أجزنا لمجلس النواب وضع مثل هذه الأحكام الجديدة عن طريق استخدام حقه بتعديل المشروع نكون قد أفقدنا القانون إحدى مراحله الدستورية، وتجاوزنا على حق السلطة التنفيذية في وضع مشروع قانون بهذه الأحكام الجديدة، وتقديمه إلى المجلس طبق نص المادتين 91 و95 من الدستور». وتساءل النائب «هل يرضيكم (أي النواب) أن نقر القانون وفيه شبهة مخالفة الدستور؟»، محذراً من دحض قرار المجلس من خلال المحكمة الدستورية وتعتبر أن القانون مخالف للدستور، وختم قائلا:ً «هذه الاضافة مخالفة لقرار التفسير رقم 1 لسنة 1955 ومخالفة لنص المادة 91 من الدستور، ولا أنصح بأن نتجاسر على مخالفة الدستور في حال وجود شبهة دستورية».
العجارمة
من ناحيته يُقدّر رئيس ديوان التشريع والرأي والوزير السابق د. نوفان العجارمة أن الإضافة لا تتعارض مع قرار المجلس العالي لتفسير الدستور، لأن التعديل لا يخرج عن الأهداف والمرامي، لأن الأصل في التعديل توسيع مظلة شمول الأردنيين بالضمان الاجتماعي، فلا يوجد تناقض بين الأسباب الموجبة والتعديل.
وأضاف العجارمة - أستاذ القانون العام في كلية الحقوق بالجامعة الأردنية - أن القرار التفسيري يؤكد أن التشريع وليد 3 مراحل او ثلاث إرادات (الحكومة ومجلس الأمة بشقيه ومصادقة جلالة الملك)، فإذا الحكومة وافقت البرلمان (الأعيان والنواب) فهي تنازلت عن حقها (في المرحلة الأولى).
وتابع العجارمة «متى يثار هذا الأمر، في حال فرض مجلس النواب النص عنوة بينما رفضت الحكومة التعديل فيمكن الحديث عن شبهة دستورية، لكن نائب رئيس الوزراء (رئيس الوزراء بالوكالة) أكد أن التعديل جاء بالتوافق بين مجلس النواب والحكومة، وعليه لا يوجد مطعن دستوري من هذا الجانب». وشدد على أن المادة كانت مفتوحة ولم يتم فتح مادة لا علاقة لها بالتعديل وطالما ان الفقرة المضافة كانت ضمن الأهداف والمرامي فلا ضير في التعديل، فلا أعتقد بصوابية الرأي القائل بوجود شبهة دستورية.
العجارمة أكّد على رأيه السابق في وجود مثلب من ناحية أن الفقرة المضافة قد تفضي إلى «تضارب المصالح»، وقال «الأصل الحياد الوظيفي التشريعي وبغير ذلك يمكن وسمه بالانحراف في السلطة التشريعية وهو سبب مستقل ولا يزال قائماً ولا يعالج إلا بأن يُطبق على مجلس مقبل».
العين ناصر
وكان رئيس اللجنة القانونية في مجلس الأعيان العين كمال ناصر قد أكد أن هنالك اعتبارات كثيرة أخذتها اللجنة المشتركة في مجلس الأعيان التي أوصت برفض الفقرة، وقال «كانت هنالك أسباب واقعية ودستورية».
ورأى ناصر في مداخلته خلال جلسة الأعيان الخميس الماضي أن هنالك شبهة دستورية حيث يوجد قرار من المجلس العالي لتفسير الدستور وأن التعديل المضاف من قبل مجلس النواب يجب أن ينحصر في حدود أحكام المشروع وفي غاياته ومراميه.
وأكد ناصر:»لم يكن التعديل الوارد من النواب في المشروع إطلاقاً»، معتقداُ أن إدخال هذه الفقرة التي ليست في المشروع ونقاشه أو إلزام الحكومة فيه شبهة دستورية.
ولفت إلى «أننا نعرف أن هنالك فرقاً بين قانون التقاعد المدني وقانون الضمان»، ولكن يجب أن نلتزم بما ورد في قرار المحكمة الدستورية التي رأت أن عضوية مجلس الأمة أو مدتها غير خاضعة للتقاعد، حتى لو كنا نتحدث عن الضمان فقد أخذنا هذا الهاجس بالإضافة إلى الاعتبارات الأخرى.
وعاب العين على النص المضاف جودته، قائلاَ «كما أن النص ليس منضبطاً، فالاشتراك بالضمان اختياري، لكن وضع نص غير منسجم مع نصوص أخرى لم يتم تعديلها بحيث يجعل النص شاذاً غير منطبق مع المعايير».
كما قال إن اللجنة أخذت الكلفة المالية والحرص على مؤسسة الضمان الاجتماعي، وأضاف «نحن أخذنا التعديلات، لكن هذا التعديل جاء هجيناً غير منضبط مع النص، ونحن نتمنى تطوير الحياة السياسية لكن النص لا ينطوي على ذلك».
وختم حديثه «نعرف أنها مكافأة ومخصصة لأعضاء مجلس الأمة ولا ينصرف إلى بقية الموظفين، لكن انحزنا إلى حسن التشريع والواقع العملي».
القيسي
ويرى رئيس اللجنة القانونية السابق لمجلس النواب النائب حسين القيسي أنه لا توجد شبهة دستورية بالفقرة المضافة «قولاً واحداً لا تخالف القرار التفسيري الصادر عن المجلس العالي لتفسير الدستور».
ويقول إن هذا القرار صدر عام 1955م، مبيناً أنه من ذلك الوقت حتى العام 2014م تعرض الدستور لتعديل طال أكثر من ثلثيه، وأضاف «مع احترامنا للقرارات الصادرة عنه وعن المحكمة الدستورية (الخلف القانوني للمجلس)، إلا أن الأحكام الصادرة يجب أن تنسجم مع روح الدستور.
وزاد القيسي «البعض اعتبر الحالة شبهة دستورية باعتبارها حُكماً مضافاً، وتعاملوا مع الأمر (ولا تقربوا الصلاة)، لأن القرار التفسيري يتحدث عن إضافة حكم جديد، بينما الفقرة المضافة جاءت ضمن الغاية ومرامي الأهداف من التعديل وبالمادة نفسها وهي مفتوحة للنقاش (المادة الرابعة من القانون الأصلي) وهي مادة مطروحة كلها بالتعديل».
ويؤكد أن مجلس النواب لم يُضف حكماً جديداً باعتبار أن كل مواطن أردني يستطيع الاشتراك بشكل اختياري، بل جاء كنص تنظيمي أتاح لعضو مجلس الأمة الاشتراك بالضمان اختيارياً، فكل نائب يمكنه الاشتراك.
ويشير إلى أنه يمكن بحث الموضوع من ناحية الخلاف حول من يتحمل الكلفة (نسب الاقتطاع)، وقال «هذا موضوع آخر، ولو قلنا أن الاشتراك ملزم فإن الحكم جديد يطال مواد أخرى غير مفتوحة، ويخرج عن مرامي التعديل، فلذلك فإن التعديل لا يعد إضافة حكم جديد بل يتعلق في صلب الموضوع الواردة في المادة الرابعة من القانون الأصلي.
وفيما يتعلق بالآراء التي تتحدث عن أن النائب ليس موظفاً عاماً ولا هو عامل قال القيسي «إذا تجاوزنا ظاهر النصوص فقد آن الأوان أن تستقر المراكز القانونية في المجالس التشريعية، أعتقد أن هذا الأمر كان مدخلاً للنيل من مجلس النواب».
وذكّر بأن هذا الموضوع أثير عند رد قانون التقاعد المدني، وقد صدع مجلس النواب للحكم الدستوري بأن النائب ليس موظفاً، لكن آن الأوان لحل هذه المسألة، بحيث أن ينضوي النائب الجديد تحت مظلة الضمان الاجتماعي بالاشتراك الاختياري، فإذا لم يرغب فهذا شأنه.
وبيّن أهمية أن يُحسم الجدل في هذه المسألة لأنه إذا حلّت فلن يكون في المجالس المقبلة شيء يتحدث عن ميزات للنائب وستحسم مسالة جدلية (أجر، مكافأة،عامل)، لكن النائب يجب ان يكون له صفة بحيث تنطبق عليه النصوص القانونية.
وأشار إلى أن النائب تنطبق عليه صفات الموظف العام في بعض القوانين إذا ما ارتكب تجاوزات، ويعتبر موظفاً إذا ارتكب جرما وكذلك تقع عليه العقوبة الجزائية حاله كحال أي مواطن، وقال «حسم هذه المسألة سيحسم الجدل ويحدد المراكز القانونية بحيث لن يطلب امتيازات».
وشدد القيسي على أن الحديث عن «الشبهة الدستورية» مسألة ليست بسيطة ولا يجوز أن نستسهل تناولها بهذا الشكل، مشيراً إلى أن القانون جاء بهدف توسيع الحماية ومظلة التأمينات في الضمان الاجتماعي، والتعديل يتواءم مع مرامي وأهداف المشروع.
وأشار إلى أن كل من هو موجود بالأردن ملزم بالاشتراك بقانون الضمان الاجتماعي الذي تختلف فلسفته عن التقاعد المدني، وقال «نحن معنيون بأن نخرج الخزينة من هذا الجانب، وفي العام 2023 سيكون الجميع منضوياً تحت مظلة الضمان».
واعتبر أن «السجال» مع مجلس الأعيان «غير صحي» قائلاً «هنالك فهم خاطىء للموضوع، فكل من يشترك في الضمان يخضع لشروط، فالنائب حينما يشترك لا بد أن يكمل عددا من الاشتراكات ويصل إلى سن التقاعد المبكر أو سن الشيخوخة حتى يستحق الراتب التقاعدي، فالأحكام الواردة في القانون تنطبق عليه كغيره، إذ لا بدّ أن تتحقق كل الشروط حتى يستحق الراتب التقاعدي».
وختم حديثه بالتأكيد مُجدداً «لم يضف المجلس حكماً جديداً وهي ليست مادة جديدة، بل فقرة أضيفت على المادة الرابعة المفتوحة للتعديل والمجلس أضاف عليها ضمن مراميها وليست محلاً للشبهة الدستورية ولا يمكن المحاججة بهذا المنطق، بل إن المجلس أعمل الأحكام وما تقتضيه المصلحة الوطنية وتتحملها الغاية من المشروع»